构建数据治理监管体系，使数据要素充分参与市场配置

新基建是经济高质量发展的加速器，为让新基建转化为生产力，数据是最为关键的要素。

今年以来，国家层面多个文件出台，为数据要素市场化配置指明了方向，对推动数字经济高质量发展具有重要指导意义。

自去年贵阳大数据交易所挂牌以来，全国已有多个数据要素市场纷纷挂牌，在建的大数据交易中心项目也不在少数。同时，头部企业也竞相入局，携手地方政府加快项目落地，并在数据生产、管理、使用、流转等方面展开了积极探索。

然而，尚处于起步阶段的数据要素市场，仍面临数据确权、开放共享、自由流动和数据安全等方面的掣肘。为适应新基建对大数据自由流动的发展需求，下一步应着力破除制约因素，完善配套措施，培育发展数据要素市场，构建数据治理监管体系，使数据要素充分参与市场配置，从而推动经济高质量发展。

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数据交易挂牌易、激活难

自2019年全国第一家大数据交易所——贵阳大数据交易所挂牌以来，全国多个数据要素市场纷纷挂牌。

去年5月，天津市委网信办、浪潮、中国建设银行签署数据金融合作备忘录。具体合作内容包括建立数据运营公司、设立数据交易中心，打造“以数据为核心、政府引导、市场主导”的数据交易模式。

指导性政策文件的发布，更为数据要素市场化配置指明了方向。在《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，数据被正式纳入生产要素，并提出加快培育数据要素市场。今年的政府工作报告中明确指出“推进要素市场化配置改革”，以及“培育技术和数据市场，激活各类要素潜能”。

在这种背景下，地方纷纷按下数字经济重大项目建设的快进键。

湖南大数据交易中心项目近期在长沙开工建设，该项目总投资3亿元，规划总建筑面积4.5万平方米，将进一步推动湖南数字经济产业战略布局。在浙江，总投资158亿元的云计算数据中心项目正式开工，将助力浙江省国家数字经济示范省建设……

与数字交易项目纷纷开建、挂牌形成鲜明对比的是，真正意义上的数字要素市场化交易似乎没有被激活。记者在实地走访中发现，近一年来，全国数据要素市场整体尚处于筹备阶段，发展缓慢。

记者从东部某地网信办获悉，近一年来该地数据交易中心进展较为缓慢。相关负责人介绍，从去年开始一直在推动相关工作，目前在起草一个管理办法，但还没有到征求意见的阶段。整体来看，“仅仅停留在酝酿阶段”。

同样的情况，也发生在全国其他地方。去年，西部某地出台了政务数据资源管理办法，基本形成了政务数据资源采集、汇聚、共享、开放、应用全链条及安全、监督全覆盖的管理体系，其中在共享环节，明确提出“引导市场主体依法合理行使数据要素定价自主权，探索开展大数据衍生产品交易，鼓励产业链各环节市场主体进行数据交换和交易，激发交易需求”。但记者采访时，工作人员表示“主要还是在探索阶段，没有什么东西可谈”。

北京市隆安律师事务所高级合伙人、有丰富的大数据合规及交易经验的专业律师金路循介绍，就他所在团队接触的案例来看，虽然全国挂牌大数据要素交易中心数量不少，但实际上并没有一家真正起步。

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数据确权难、交易成本高

目前，我国数据要素市场化配置尚处于起步阶段，在数据标准化、数据确权、开放共享、自由流动和数据安全等方面仍面临阻碍，制约了数据交易市场的起步和成长。

——数据要素确权、定价面临困难。数据作为一种虚拟物品，其权属不同于传统物权可以被直接支配，数据权在数据的全生命周期中有不同的支配主体，所有权并不一定完全属于某个经济主体。中国信息通信研究院云计算与大数据研究所工程师袁博说，目前尚未建立有效的数据价值和成本的计量方法，数据仍是大部分企业生产经营的附属产物，很难将数据价值和成本从业务中剥离，难以通过市场直接定价。

在医疗数据领域，患者是数据源，医院是初级集纳方，大数据企业是终极集纳方。汇总后的海量数据属于哪一方，目前仍是灰色地带。

——数据标准化不足。从分散于各处、掺杂着大量个人隐私的原始数据，到可在全社会公开流转的规范要素，中间需要对数据进行标准化处理。记者在天津、重庆、浙江等多地走访发现，数据标准化工作在新兴行业不成问题，但在传统行业阻力重重，远未达到可以进入要素市场流通的规范程度。

——数据要素交易成本过高。当下，我国数据要素交易成本过高，数据要素资源自由流动存在诸多瓶颈。袁博说，拥有大量数据资源的企业往往重视构建闭合生态，而轻视数据共享。数据孤岛普遍存在，甚至形成了一定的数据垄断。数据要素越发分割、分散，难成体系，难以发挥数据要素应有的价值。

同时，由于缺少相适应的技术标准、规范化的市场环境和成熟的分配机制，在数据流通方面，各机构顾虑重重，可信流通难以达成，数据滥用、非法交易频现，极大降低了数据要素市场化配置的效率。

8月5日，税务人员在石家庄市桥西区税务局的大数据智能办税服务厅指导纳税人办理业务

——数据安全与隐私保护任重道远。数据共享的巨大红利在各行业已充分反映，但同时个人信息泄露事件时有发生。无论监管层面还是行业内部，对原始数据做去标识化处理以保护个人信息安全的规则普遍缺失，各方无法在“合规合法使用大数据”和“保护用户个人隐私”中真正划出红线。

金路循认为，从现有民间交易形式上看，双方自行协商签署合同就可达成交易，通过服务器或其他数据载体直接交付就可完成数据资产转移;从内容上看，具体合同条款大多含糊，不注意法律边界。

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将“数权”作为一项系统性工作来抓

推进数据要素市场化配置，是一项系统工程，需要统筹协调政府、企业、社会组织多方力量，培育发展数据要素市场，构建数据要素治理监管体系，以充分挖掘和释放数据要素应有的资源价值。

目前，国家层面关于数据要素市场化配置的顶层规划已经出台，相关部门和各地方需加快制定出台相关行业、地方政策作为配套补充，为数据要素有效配置进一步提供政策指导。

将“数权”作为一项系统性工作来做，适应新基建对大数据自由流动的发展需求。全国政协委员、贵阳创新驱动发展战略研究院院长、大数据战略重点实验室主任连玉明认为，人权、物权、数权将成为未来人类生活的三个基本权利，应有针对性地对“数权法”进行研究。

随着数字经济日益蓬勃发展，数据权属生成过程愈加复杂多变。袁博说，从全球范围来看，数据确权、定价问题均是巨大挑战，数据所有权、使用权、管理权、交易权等权益没有被相关的法律充分认同、明确界定和完全保护。当下我国与数据确权、定价相关的行政立法、行业标准和市场准则亟须建立。

“典型的、具有指导意义和研究价值的判例还未产生，主要原因是数据案例大多是侵权纠纷，从交易合规角度产生的争议往往双方都有法律瑕疵，不愿提到法院层面，个别案例的判决依据也仅引用传统民法理论，对行业发展研究启发不大。”金路循说，“更多的是各个领域不规范使用带来的处罚，只有什么不能做，没有对什么能做、该怎么做的指导。”

构建数据要素监管体系。为确保数据要素资源长期发挥价值，应当加快构建多元共治的数据要素市场监管体系。袁博建议，完善立法，加快“个人信息保护法”和“数据安全法”等相关法律法规制定、修订工作;加强统筹协调，在组织管理层面可考虑在地方成立运行机制相对统一的数据管理综合部门，有效指导数据治理相关工作。

此外，还要警惕数据垄断，强化数据要素的市场监管和反垄断执法，确保市场公平竞争和健康运行。要鼓励社会各界参与数据要素市场治理，规范各类市场主体的数据资源利用行为。(记者 张翅 朱涵 王井怀)